Le Règlement en plongée fait l'objet d'une thèse universitaire

Introduction

La plongée subaquatique gagne de plus en plus d’adeptes au Québec. Cette activité jamais réglementée par le passé fait maintenant l’objet de l’attention du gouvernement provincial. C’est suite à une série de neuf accidents de plongée subaquatique en 1990, que le Coroner en chef pour la province de Québec recommanda au gouvernement de prendre des mesures pour assurer la sécurité des amateurs de plongée. Cette recommandation est restée sans réponse. En 1995, le Coroner publie un rapport d’enquête thématique sur la plongée subaquatique[1] dans lequel il formule 16 recommandations.

La quatrième recommandation du rapport se lit comme suit : « Il est recommandé à la Régie de la sécurité dans les sports du Québec d’adopter, dès qu’elle aura reçu les pouvoirs habilitants, un règlement de sécurité applicable à la pratique de la plongée sous-marine. » Cette recommandation a eu son écho à l’Assemblée nationale et c’est ainsi que le Règlement sur la qualification en plongée subaquatique récréative[2] (Règlement) vu le jour. Il est entré en vigueur au printemps 2004.

Explication du différend

Le gouvernement provincial a mandaté la Fédération québécoise des Activités Subaquatiques (FQAS) pour définir et faire appliquer le règlement en matière de plongée subaquatique sur le territoire du Québec.. Le monde de la plongée subaquatique au Québec se compose de plongeurs, de moniteurs/instructeurs, d’instructeurs de moniteurs, de centres de plongée, d’agences internationales et d’une fédération provinciale, la FQAS.

Avant l’entrée en vigueur du Règlement au Québec, la plongée subaquatique était réglementée par des agences internationales réparties à travers le monde. L’une des plus connue au Canada se nomme PADI (Professional Association of Diving Instructors). Cette agence, comme bien d’autres d’ailleurs, dispense un programme de formation complet allant de l’initiation du néophyte au programme de formation de moniteurs.

Les agences internationales mandatent des centres de plongée affiliés, la plus part du temps se sont des entreprises à but lucratif, répartis dans le monde, ainsi qu’au Québec, pour dispenser la formation appropriée. Ces centres de plongées affiliés sont des commerces de détails privés et indépendants. Ils vendent, en plus de l’équipement et des accessoires pour la pratique de la plongée subaquatique, de la formation en plongée subaquatique en fonction de l’accréditation qu’ils ont de l’agence internationale à laquelle ils appartiennent. Certains sont membres de la FQAS d’autres pas. C’est de là que vient le différend.

Le mandataire, la FQAS, du ministre est un organisme à but non-lucratif, par contre, son conseil de direction est composé d’opérateurs de centres de plongée. Ces opérateurs deviennent juges et parties dans tous litiges opposant un centre de plongée au mandataire. Les intérêts des administrateurs, ceux-là même responsables de la création et de l’application du règlement, sont forcément, sinon opposés, concurrents de ceux d’un centre de plongée à qui l’on ferait un reproche et à qui l’on menacerait le retrait de son certificat d’enseignement. L’on doit se souvenir que si la plongée subaquatique est un loisir pour certains, pour d’autres, il s’agit d’un gagne-pain. Le fait de retirer la certification à un opérateur de centre de plongée peut en causer la fermeture avec toutes les implications financières qui s’y rattachent.

D’autre part, certains opérateurs de centres de plongée considèrent aberrant de confier aux moniteurs, les opérateurs de d’autres centres de plongée administrer le mandat, d’émettre des certificats de compétences en plongée subaquatique sans que leurs propres compétences ne soient évaluées par une tierce partie neutre. C’est comme si le concessionnaire automobile était responsable de donner les cours de conduite automobile, de faire passer l’examen de conduite et ensuite de vendre une voiture à la même personne. Ils sont plutôt d’avis que le statu quo est préférable, à l’application jugée inutile du règlement.

Les affiliés sont tous détenteurs de certificats attestant leur conformité aux préceptes de l’agence internationale en matière de formation et de sécurité en plongée subaquatique. Tous les centres de plongée sont responsables face à l’agence internationale et celle-ci peut retirer la certification en cas de manquement aux consignes qu’elle édicte.

Chaque centre de plongée est libre de reconnaître les acquis d’un plongeur formé par une agence concurrente, si le centre refuse de reconnaître l’accréditation qui lui est présentée, le plongeur se verra refuser les services qu’il demande. Cela implique que l’on peut lui refuser le remplissage de ses cylindres à air comprimé ou la location d’équipement, l’empêchant ainsi d’aller plonger. Cela se produit par exemple, si le plongeur oubli chez lui sa carte attestant de sa compétence en plongée subaquatique, alors qu’il n’est pas connu dans un centre de plongée, il ne pourra pas plonger.

Les agences internationales de certification

Les agences de certification sont nombreuses et répondent toutes à un segment spécifique du marché. Par exemple PADI est mondialement reconnu pour la formation de plongée de loisir et ses cours sont offerts dans les différents complexes hôteliers des destinations soleil. La I.A.N.T.D. (International Association of Nitrox and Technical Divers) s’adresse à une clientèle rompue aux techniques de base et qui désire une formation technique encore plus poussée, dans laquelle on incorpore l’utilisation optimale de mélange gazeux soit pour atteindre des profondeurs abyssales ou pour maximiser son temps de fond.

Ces agences relativement récentes et vieilles, le sport lui-même en tant que loisir plutôt récent, sont fondée par des gens ayant acquis une expertise reconnue en plongée. Ils ont développé soit une technique ou une approche à un créneau particulier et ce créneau est devenu leur niche. Les agences sont parfois complémentaires et souvent concurrentes puisqu’elles s’adressent à une clientèle somme toute limitée. Malgré l’esprit de concurrence qui anime les dirigeants de ces agences, ils se reconnaissent tous comme des professionnels. C’est pourquoi il est généralement reconnu qu’une formation dispensée par une agence sera acceptée par une autre et l’on pourra poursuivre l’apprentissage à partir de ce point.

Au niveau local, les centres de plongées sont concurrents. Ils luttent pour un marché restreint et serré, surtout au Québec; la saison estivale étant si courte. Les centres de plongée s’autorégulent dans leur commerce. Ils refuseront d’effectuer un remplissage de cylindre à air comprimé si le plongeur n’a pas ses cartes, ils craignent, à tort ou à raison, d’être tenus légalement responsables des conséquences d’un accident à un plongeur qui ne serait pas certifié alors qu’on lui aurait loué de l’équipement ou rempli ses cylindres. Cette règle de conduite s’applique partout dans le monde.

L’agence Divers Alert Network

En soit, il n’existe pas d’organisation qui chapeaute les autres. Par contre il existe la Divers Alert Network (connu sous l’acronyme DAN) qui se dédie exclusivement au traitement et à la prévention des accidents liés à la pratique de la plongée subaquatique. Il s’agit d’un organisme à but non lucratif qui offre aide et assistance aux plongeurs membres en cas d`accidents. DAN met à la disposition des plongeurs une ligne téléphonique mondiale d’urgence, sans frais. DAN a pour vision d’être l’organisation la plus reconnue et la plus fiable, à travers le monde, dans les spécialisations de sécurité aux plongeurs et dans les situations d’urgence, de recherche sur la santé, la recherche et l’éducation auprès de ses membres, des instructeurs, des supporteurs et de la communauté de plongeurs récréatifs. Cet organisme, bien que sans autorité formelle sur les autres agences, s’assure que toutes les agences font la promotion d’une pratique sécuritaire de la plongée subaquatique.

Conséquences du différend

L’introduction de la nouvelle réglementation et la nomination du mandataire ne fait pas l’unanimité auprès des centres de plongée du Québec. Tel que mentionné précédemment, les centres de plongée s’autorégulent en appliquant strictement les préceptes de l’agence internationale à laquelle ils sont affiliés.

Les conséquences du différend créées par l’introduction du règlement sont de deux ordres; le premier est qu’il ne règle en rien le problème de sécurité lié à la pratique de la plongée subaquatique et le second est qu’il place les commerçants dans une situation désavantageuse face à la FQAS. (conflit d’intérêt)

Le Règlement en tant que tel n’ajoute rien à la pratique sécuritaire de la plongée subaquatique, de fait, il ne procure qu’un faux sentiment de sécurité au détenteur du certificat de compétence provincial. La formation d’un plongeur au Québec se fait toujours par l’entremise d’un centre de plongée affilié à une agence professionnelle de formation (PADI, IANTD, etc.) reconnue. Les moniteurs refusent de qualifier l’élève qui échoue sa formation car les implications sont trop graves, elles entraînent la responsabilité du moniteur et vont jusqu’à la mort du plongeur.

Par contre, si un moniteur vient qu’à qualifier un plongeur débutant alors que ce dernier ne possède pas toutes les compétences requises, peu importe la raison (par faute, par incompétence ou par inadvertance) la certification liée au Règlement ne corrigera pas la situation. Puisque le Règlement prévoie que la délivrance du certificat provincial ne dépend que de l’obtention d’un certificat de compétence d’une agence reconnue, il s’agit que d’une formalité, le plongeur sera alors détenteur de deux certifications de valeur douteuse, celle de l’agence et celle de la province, malgré son manque de qualification.

L’application du Règlement ne pallie en rien à l’incompétence, à la malveillance ou à la faute d’un opérateur de centre plongée subaquatique. Ces deux certificats procureront un faux sentiment de sécurité au plongeur lui-même et à ceux qui l’entourent et puisqu’il est rare qu’un plongeur plonge seul, le risque qu’entraîne un plongeur incompétent peut en affecter un deuxième, son partenaire de plongée.

Concernant le mandataire

Le mandataire est un organisme à but non lucratif, or, le conseil de direction est composé d’opérateurs de centres de plongée. Ces opérateurs deviennent juges et parties dans tous litiges opposant un centre de plongée au mandataire. Les intérêts des administrateurs, ceux-là même responsables de l’application du Règlement, sont forcément, sinon opposés, concurrents de ceux d’un centre de plongée à qui l’on ferait un reproche et à qui l’on menacerait le retrait de son certificat d’enseignement. L’on doit se souvenir que si la plongée subaquatique est un loisir pour certains, pour d’autres il s’agit d’un gagne-pain. Le fait de retirer la certification à un opérateur de centre de plongée peut en causer la fermeture avec toutes les implications financières qui s’y rattachent.

Loi et Règlement en cause

La responsabilité de ce Règlement relève du ministre des Affaires municipales, sports et loisirs, l’Honorable Jean-Marc Fournier, député de Châteauguay. Le ministère a pour mandat, entre autres, de participer au développement du sport et du loisir dans un cadre sain et sécuritaire et de voir à la promotion d'un mode de vie physiquement actif auprès de la population québécoise. Il compte parmi ses créneaux d’activités le développement du sport et du loisir et la promotion de la sécurité, de la protection de l'intégrité et de la prévention des traumatismes qui surviennent à l'occasion de la pratique d'activités de loisir et de sport.

La loi habilitante du Règlement est la Loi sur la sécurité dans les sports (L.R.Q. c. S.-3.1) (Loi). Ce sont les articles 20, 21, 46.15 et 46.16 de la Loi qui habilitent le ministre, ils stipulent que :

20. Le ministre des Affaires municipales, du Sport et du Loisir est chargé de veiller à ce que la sécurité et l'intégrité des personnes dans les sports soient assurées. Il surveille l'exécution de la présente loi et de ses règlements; à cette fin, il a, notamment, pour fonctions de:

1) recueillir, analyser et diffuser de l'information sur la sécurité dans les sports;

2) effectuer ou faire effectuer des études et des recherches sur la sécurité dans les sports;

3) participer à l'éducation du public pour assurer sa sécurité lors de la pratique d'un sport;

4) participer à l'élaboration, en matière de sécurité, de méthodes de formation des personnes qui travaillent dans le domaine des sports;

5) prêter son concours technique à une fédération d'organismes sportifs ou à un organisme sportif non affilié à une fédération pour l'élaboration et la diffusion d'un règlement de sécurité;

6) conseiller toute personne qui lui en fait la demande sur les moyens d'assurer la sécurité dans les sports;

7) encourager l'usage de la non-violence dans les sports.

21. Le ministre a le pouvoir dans l'exercice de ses fonctions:

1) d'approuver, avec ou sans modification, les règlements de sécurité d'une fédération d'organismes sportifs ou d'un organisme sportif non affilié à une fédération pour assurer la sécurité des participants et des spectateurs lors de la pratique d'un sport;

2) d'adopter des règlements pour assurer la sécurité des participants et des spectateurs lors de la pratique d'un sport;

46.15. Le ministre peut habiliter un organisme à but non lucratif, constitué notamment pour veiller à la sécurité des personnes qui font de la plongée subaquatique, à exercer, par règlement, tout ou partie des pouvoirs suivants:

1) déterminer les niveaux de qualification des plongeurs et des enseignants;

2) déterminer les matières d'examens de qualification relatifs aux divers niveaux de qualification et les certificats auxquels la réussite de ces examens conduit;

3) déterminer les critères permettant d'accorder une attestation d'équivalence à l'égard d'une qualification de plongeur ou d'enseignant délivrée au Québec avant l'entrée en vigueur, selon le cas, de l'article 46.17 ou 46.18 ou à l'égard d'une qualification de plongeur ou d'enseignant délivrée hors du Québec;

4) déterminer la durée et les conditions de validité d'un certificat de qualification ou d'une attestation d'équivalence et les conditions et modalités de leur renouvellement;

5) déterminer les droits exigibles pour la passation des examens et la délivrance ou le renouvellement d'un certificat de qualification ou d'une attestation d'équivalence. Approbation préalable. Tout règlement pris en vertu du premier alinéa doit, pour avoir effet, être approuvé par le ministre.

46.16. Un organisme habilité en vertu de l'article 46.15 peut faire passer des examens de qualification et délivrer des certificats de qualification et des attestations d'équivalence ou déléguer tout ou partie de ces fonctions à tout membre.

Aspect juridique, principe de droit

La loi sur la sécurité dans les sports autorise l’élaboration d’un acte discrétionnaire unilatéral à portée générale par règlement. La loi sur les règlements est la base sur laquelle le mandataire du pouvoir discrétionnaire doit se fier lors de l’élaboration de son règlement, que l’on pense au processus d’examen préalable, à l’adoption, à la publication et à l’entré en vigueur du règlement. La loi fournie une habilitation spéciale visant une matière très spécifique qu’est la sécurité dans les sports. En effet, la loi permet une souplesse assez grande dans l’utilisation du pouvoir discrétionnaire. Le champ laissé à l’initiative discrétionnaire de l’autorité administrative sera donc davantage soumis aux prescriptions fournies dans la Loi sur les règlements que par le loi habilitante , car cette dernière utilise des termes assez larges tel que : "la sécurité de".

L’article 46.15 de la Loi prévoit que le ministre peut habiliter un organisme à but non lucratif (le mandataire) à exercer divers pouvoirs relatifs à la Loi. L’article 46.16 donne le pouvoir au mandataire de déléguer tout ou partie de ses fonctions à tous membres.

Le ministre a choisi de mandater la Fédération Québécoise des Activités Subaquatiques (FQAS). Le mandataire est un organisme à but non lucratif fondé en 1970 qui regroupe des adeptes d'activités subaquatiques ainsi que des opérateurs de centre de plongée au Québec. Les objectifs de la FQAS sont de représenter les intérêts de ses membres, de s'assurer de la sécurité dans la pratique de la plongée subaquatique et d'organiser les services nécessaires pour atteindre ses objectifs. Le mandataire est aussi impliqué dans la promotion des activités subaquatiques et de la diffusion d'information reliée au milieu. La FQAS est un organisme qui se dit démocratique, régionalement représenté par des administrateurs, puisés au sein même des organisations de centre de plongés, qui eux, sont élus par les membres de toutes les régions du Québec. Le personnel permanent de la FQAS est responsable des opérations journalières de l'organisme.

Fort des pouvoirs qui lui sont attribués par le ministre, le mandataire a déterminé, au chapitre I du Règlement, de trois qualifications de plongeurs ; les Classes A, B et C. Ces classes correspondent aux attestions d’Open Water, Advanced Diver et de Deep Diver de PADI, une agence internationale, basée aux États-Unis, de formation et de certification de plongeurs. Pour les moniteurs ces classes sont la classe A : pour la formation de plongeurs menant à la certification A, B ou C des plongeurs et la classe B pour les moniteurs formant d’autres moniteurs pour les classes de plongeurs A, B ou C.

Le chapitre II du Règlement couvre la matière qui doit être évaluée dans le cadre des examens de qualification. Le chapitre III du Règlement établi la durée et les conditions de validité et de renouvellement des certificats. L’article 7 du Règlement fixe à trois ans la durée de la validité des certificats de plongeurs et de moniteurs et il stipule que ce certificat est renouvelable à l’échéance pour la même durée. L’article 8 énumère les conditions de renouvellement des certificats. Le chapitre IV du Règlement traite des diverses équivalences des certificats de qualification, pour les plongeurs et pour les moniteurs émis avant l’entrée en force du Règlement ou de ceux émis à l’extérieur du Québec. Le chapitre V du Règlement énonce les droits exigibles pour la passation des divers examens, pour la délivrance d’un certificat ou d’un renouvellement.

Le Règlement comporte 11 annexes. Ces annexes font états de ce qui est accepté à titre d’équivalence. L’annexe 1 présente les équivalences pour diverses formations de plongée spécialisée. Les annexes 2 à 4 présentent les matières d’examens théoriques et pratiques à être évaluées pour les différentes classes de plongeurs. Les annexes 5 à 7 présentent les matières d’examens que les moniteurs doivent évaluer ainsi que la liste des agences autorisées à procéder à cette évaluation. Les annexes 8 à 10 font part des équivalences pour les plongeurs des différentes classes ayant suivis leur formation dans d’autres agences. Finalement l’annexe 11 énonce les équivalences pour les moniteurs des formations dispensées par diverses agences.